广东省云浮市云安区：次发达山区社会治理的探索与实践

近年，我国深入推进基层治理，推进城乡统筹发展。现代治理的一个显著标志，是赋予其整体感、系统性和协调功能。云浮市云安区地处广东省西部山区，是一个次发达地区，社会治理既面临着发展中积累的矛盾，也面临着发展与维稳、社会治理与财力困难等“两难”问题。云安区以问题为导向，以党建为龙头，以法治为动力，以基层善治为抓手，以“垒小平安筑大平安”为载体，以增加人民群众福祉为目标，制度创新引领，突出作风与为民建设，着力拓展“微治理”，加大文化治理，初步探索出一条以法治思维和方式处理社会突出问题、构筑基层法治善治的社会治理新路子。

图说：云安区人民政府和韩国统营市政府共同主办的“中韩陈璘文化交流演出”活动

特色亮点

云安区社会治理工作的成绩和变化，主要体现在两个方面：一是群众满意。2014年，在省政法委、省综治办委托第三方开展的抽样调查中，云安区的创安和社会治理再次取得良好的成绩，在全市五个县(市、区)的排名中，群众安全感第一、群众知晓率第一、平安创建满意度第一、政法工作满意度第二。同时2014年，云安区被市委、市政府评为全市信访工作优秀单位，考核成绩在全市五个县(市、区)中排名第一。二是成效显著。通过云安区全区的努力，2013年全区累计193天零警情；2014年全区累计168天零警情；违法犯罪警情数远远低于全省、全市平均水平。2011至2012年综治考评成绩全市第一。2013年1月19日，云安区作为全省唯一的县级单位在全省政法工作会议上推介了法治云安经验。2014年2月13日，省综治工作会议推介云安《全民动员、协同善治、垒小平安筑大平安》的工作经验。

图说：云安区举行“云浮循环经济工业园绿色日化产业集聚区项目”签约仪式

实践做法

近年来，云安区委、区政府在省、市的正确领导下，围绕“一强二升三降”(群众安全感不断增强，破案率、起诉率、审结率、执结率、调解率上升，人民群众对政法工作的满意度上升，重大刑事案件下降、重大群体性事件下降、重大安全事故下降)总目标，以“垒小平安筑大平安”为平台，转变维稳方式，坚持依法治理、源头治理、系统治理，初步探索出一条以法治思维和方式处理社会突出问题的社会治理新路子。2012年以来，《南方日报》《南方法治报》等省级主要媒体报道该区社会治理新闻7篇；2013年，省政府办公厅《粤府信息》第67期刊登了题为《云安区创新群防群治模式》的信息；2014年，省综治工作会议推介了云安“垒小平安筑大平安”的工作经验。2015年3月，《南方法治报》以整版深入报导了经验与做法。

一、主要成效

（一）进一步提升了党委政府的形象。2012年全省“三打”专项行动考核中，该区取得了393.78分的好成绩，位居全市五个区（市、区）第一名。2011至2012年综治考评成绩全市第一，2012年创建平安云浮考评成绩全市第一。2013年1月19日，云安区作为全省唯一的区级单位在全省政法工作会议上推介了法治云安经验；2013年5月23日全市创建平安云浮现场会在云安区召开，全面推广该区平安创建经验；2013年8月7日云安区实施“四大工程”，推进“平安细胞”建设的好做法在创建平安广东（阳江片区）推进会上推广交流。2014年2月13日，省综治工作会议推介云安《全民动员、协同善治、垒小平安筑大平安》的工作经验。2014年4月11日，市委常委会议把云安区建立完善垒小平安筑大平安机制作为全市“社会矛盾化解年”政法重点工作之一。

图说：区委副书记、政法委书记、社工委主任带队开展送医送药等便民服务

（二）进一步优化了经济发展环境。从2012年开始，云安区连续三年开展“项目攻坚年”活动，全力推进水泥、硫化工、矿业、石材、港口物流、新型材料和其他项目建设，以项目的大建设引领经济的大发展。为保障“项目攻坚年”活动的有效开展，该区以创安工作为平台，针对社会治理中出现破坏、扰乱企业周边治安环境的违法犯罪行为，坚决依法予以严厉打击，优化了全区治安环境，促进全区经济稳步发展。2014年，全区实现地区生产总值70亿元，增长11.3%;全区地方公共财政预算收入3.88亿元，同比增长3.17%；国税收入3.03亿元，增长17.9%；规模以上工业增加值41.8亿元，增长21.1%。2015年重点建设和前期预备项目共有51个，总投资291.68亿元，目前建设顺利推进。在经济下行压力下，年内地区生产总值、地方公共财政预算收入仍将保持10%以上增幅。

（三）进一步增强了群众满意度和安全感。据省第三方机构调查，2012年，该区群众满意度得分为93.92分，全市排名第一。2013年度，该区取得了政法工作群众满意度和“平安创建”满意度均居全市第一，群众安全感、群众对“平安创建”的知晓率和参与率等5项指标得分均高于全省平均分的好成绩。2013年，全区全年累计193天零警情，2014年，全区全年累计168天零警情，违法犯罪警情数远远低于全省全市平均水平；在省政法委、省综治办委托第三方开展的抽样调查中，云安区的创安和社会治理再次取得良好的成绩，在全市五个县(市、区)的排名中，群众安全感第一、群众知晓率第一、平安创建满意度第一、政法工作满意度第二。

图说：领导到云安调研指导禁毒和社会治安、平安建设和社会治理工作

（四）进一步完善了齐抓共管、协同共治机制。通过两年多以平安创建为平台的社会治理工作实践，形成了党委政府领导、各级综治部门牵头抓总、各成员单位履职尽责、各行政村(居)发挥主体作用，人民群众广泛参与的社会治理工作格局，逐步实现全区“百姓安居、干部安心、社会安定”的大平安。一是借助省文化厅挂钩云安区社会综合治理的力量，全力推进社会综合治理。省文化厅方健宏厅长亲自听取云安社会治理工作汇报，胡振国副厅长多次率队到云安指导工作，文化厅的大力支持，给云安全力推进社会治理工作提供了信心。二是成立“垒小平安筑大平安”的社会治理工作领导小组，确保工作有力推进。成立区垒小平安筑大平安工作领导小组，由区委副书记、政法委书记、区社工委主任吴维力同志任组长，区委常委麦瑞坚，区政府副区长、区公安局局长司徒耀荣同志任副组长，成员由涉及到的七项工程牵头单位和协同单位的区直单位主要领导及各镇镇委书记组成。三是制定了“垒小平安筑大平安”的社会治理工作方案，细化分工落实责任到位。结合云安区实际，制定了《云安区实施垒小平安筑大平安工作方案》，将工作要求细分到责任单位和协同单位，并将落实进展情况报区平安办。四是加强督导检查工作，解决实际社会治理推进中遇到的困难。区成立了由区人大常委会副主任和政协副主席为组长的两个督导组，分别对区直单位和乡镇开展日常检查督导工作。同时，发挥市区人大代表、政协委员的视察作用。努力推动全区社会治理的常态化、制度化、规范化。五是完善规范了自然村乡贤理事会在社会治理的作用。全区成立1000多个自然村乡贤理事会，凝聚社会资源，引导群众积极参与到农村社会治理中，增强农村自治能力，弘扬优秀传统文化，促进社会治理创新。

（五）依法妥善解决了一批历史遗留问题。坚持以公平正义为取向，积极推进大调解体系法治建设，切实做到依法调解、阳光调解、能调则调、当判则判，使社会治理的路子越走越宽，几年来依法化解历史积案累计26宗。如2012年以来，敢于碰硬，依法打掉了盘踞西江沿岸一带，欺行霸市、盗采河砂的带黑社会性质组织的特大违法犯罪团伙。依法解决了涉及2.5万人的某镇安全饮用水工程矛盾纠纷、个别村委村队之间晒谷场等土地权属纠纷、某地村民与水库电站之间几十年用电纠纷等历史遗留问题。2014年以来，该区认真贯彻落实省、市关于“社会矛盾化解年”活动工作部署，分类施策化解了一批重大社会矛盾纠纷。省、市、区交办的12宗信访积案均按时办结完毕。2015年，全区共受理各类矛盾纠纷1037宗，成功调处1021宗，调处成功率98.5%。

图说：区委书记、区人大常委会主任黄泽寰同志为群众送“平安福”

（六）初步探索出一条以法治思维和方式处理社会突出问题的社会治理新路子。坚持以法治思维和方式处理社会突出问题，逐步由满足于定分止争的“求稳观”向追求公平正义的“法治化”转变。比如，2013年8月，云安区公路局在××镇公路X461线（托河线）××路段沿线公路两旁的桉树进行砍伐时，村民以堵路的方式阻挠引起纠纷，该区工作组通过强大的政策宣传和法律普及，顺利化解了这一塞路事件。又比如，2013年2月20日，××垃圾填埋场因选址引发部分群众堵塞国道一案，该区依法打击了堵塞国道闹事的5名牵头肇事者，有力地打击挑头人物的嚣张气焰，维护了法律的权威。再比如，2013年3月12日，××镇××村委××村部分村民以已被征用位于勒竹窝土地存在着争议为由，进行堵塞公路。该区镇工作组通过找准事件的起因和重点人物，确定了打击一小摄、教育一大片的化解方针，通过加大法律法规的宣传教育力度，明确指出××地段土地征用是手续完善、依法依规的，明确了在××厂架设竹排堵塞道路的行为已涉嫌构成扰乱单位秩序罪，并要求该村民必须在规定期限内拆除，否则，政法机关给予依法打击。2013年4月15日下午，××村村民自行拆除该竹棚，恢复道路的通行原貌，从而使该案得以较为顺利地解决。

图说：指导重大项目建设情况

二、主要做法

（一）以党的建设为重点，推进固本强基工程建设。一是加强基层基础建设，提高人民群众的信任度。一方面，加强镇级班子建设。以镇委书记抓基层党建述职为平台，全力抓好基层党组织建设。另一方面，加强村（居）两委的建设，2014年结合村居两委换届，全区共选出村（社区）“两委”干部564名，其中交叉任职的412人，交叉任职率达89.6%（上届交叉任职率80.4%），比上届提高了9.2%；支书兼主任109人，一肩挑比率达90.8%（一肩挑比率84.2％），比上届提高了6.6%。二是加强作风建设，进一步密切联系群众。2014年，以开展党的群众路线教育实践活动为契机，通过召开座谈会、到党代表工作室接待群众、“五联系”活动等方式，深入听取群众对领导干部的意见和建议，帮助领导干部把“四风”问题找准并解决好。全区区处级领导干部开展“五联系”活动160多次，全区各级领导干部带头开展调研活动1450多次。2015年，深入开展“三严三实”专题教育活动和镇干部驻点直接联系群众工作。2015年上半年，镇驻点团队共收集群众意见 1874 条，解决问题1161个，化解矛盾纠纷504 件。三是加强信用云安建设，提高公民的诚信。云安区农村信用体系建设工作围绕“加快转型升级、建设幸福云安”的战略任务，以完善非银行信用信息数据采集为抓手，着力营造诚实、自律、守信、互信的社会信用氛围，既推动了社会治理工作，又促进了农民的增收。据统计，至2014年12月，全区信用户共获得金融机构授信 1.0558亿元，各金融机构累计为 3131户信用户发放小额信用贷款 0.6098亿元。

图说：领导到云安区开展检查指导

（二）以问题为导向，推进重点打击工程建设。几年来，云安区坚持以问题为导向，每年明确一个打击重点，使全区社会治安取得了良好的效果。2012年，以“三打”为契机，集中力量解决了一批突出问题，依法刑拘挑头人物近200人，有效震慑了犯罪分子的嚣张气焰。2013年，重点依法打击了闹访、缠访，山坟纠纷挑头人物，山林权属纠纷，“三违三抢”行为，涉黑涉恶违法犯罪，基层干部违法违纪等6种典型。2014年，以省、市关于开展“六大专项”（ 严打涉毒、涉黄赌、涉食药假、涉电信诈骗及银行卡、涉车、涉枪等突出违法犯罪）行动为载体，全力推进社会治理。2014年,全区共破获各类刑事案件447宗，同比上升21%，查处治安案件1002起，同比下降22.69%；全区共接报刑事、治安警情309起，同比下降13.69%，其中刑事警情同比下降11.96%。2015年，重点开展“3+2”专项打击整治行动，依法打击涉毒、涉黑恶、涉盗抢、涉赌、涉非法集资违法犯罪。1至6月，全区共立刑事案件214宗，破72宗，破案率为33.64%；共受理治安案件455起，查处391起，查处率85.93%；共发刑事、治安案件警情125起，同比下降21.38%。

图说：领导调研指导平安创建和基础治理工作

（三）以法治为方向，着力打造法治云安工程。一是加强普法教育，增强群众法治意识。把云安的品牌——法治文化建设融入普法工作全过程，广泛开展“法律六进”活动。主要是抓好领导干部、青少年学生、群众“三类群体”的法律教育。据统计，2015年，共开展法律“六进”活动21场次，对全区26000多学生进行了法律教育，进一步增强了学生的法制意识，全区中小学生犯罪处罚人数占中小学生总人数比例为零，在校学生违法率仅为0.5‰；对全区自然村村长以上村干部开展了4000多人次的农村常用法律法规教育培训，增强了农村基层干部普法的针对性和实效性。同时，通过建立完善一村（社区）一法律顾问制度，在进一步为群众解决实际问题的时间，进一步提高群众的法律意识。自开展一村（社区）一法律顾问工作以来，云安区7个镇114个村委（社区）都聘请了律师担任挂村法律顾问。今年1－6月，全区挂村律师服务群众900多人次，代理诉讼2件，代理非诉讼609件（次），提供法律援助69次，为群众上法制课50多次。 二是加大依法治访力度，打击缠访、闹访典型行为。全面推行阳光信访,加强和改进初信初访办理工作。加强《信访条例》的宣传教育，深入推进涉法涉诉信访改革。强化“依法治访”，对信访活动中违反国家法律、法规规定，危害公共安全，扰乱公共秩序，妨害社会管理的信访人员，按照有关法律法规严肃处理。今年以来，云安区没有发生违法信访行为的典型案件。同时，制定信访工作考核制度，对去年完成信访目标任务的镇进行奖励，奖励金额达105万元。三是进一步推进依法行政，全面贯彻落实《行政许可法》，认真清理行政审批事项，加快推进行政审批制度改革，保证实施行政许可依法进行，切实减少因违法行政而造成的行政复议和行政诉讼。

图说：领导到基层村委检查指导“直联制”工作情况

（四）以案结事了为目的，做好社会矛盾化解工程。近年来，结合社会形势和该区社会稳定实际情况，深入开展“社会矛盾化解年”活动，对突出社会矛盾进行专项治理工作。坚持以公平正义为取向，积极推进大调解体系法治建设，建立健全了一系统矛盾化解机制，坚持以法治思维和方式处理社会突出问题，逐步由满足于定分止争的“求稳观”向追求公平正义的“法治化”转变。首先，建立完善了群众利益诉求表达机制。进一步拓宽畅通信访渠道，推进了信访积案的化解。今年以来共办理群众来信来访15件（批），同比减少17件（批），减幅53.1%。办理网上信访28件，已办结24件。其次，建立完善了信息收集研判机制。各镇村按照“日排查、周研判、月考核”要求，组织巡防队员、人民调解员、治安信息员及镇中心、村工作站人员，排查收集掌握社情民意信息，将收集研判分析的信息材料报区综治信访维稳中心。坚持每月召开一次全区综治信访维稳工作联席会议，梳理突出问题，研判2-3宗突出个案。2014年由区召开联席会议10次，专题会议16次。第三，建立完善了社会稳定风险评估机制。对企业改制、重大项目建设、土地房屋征收补偿、环境保护等重点领域实施了社会稳定风险评估，对江罗高速征地拆迁和市区重点项目实施社会稳定风险评估。几年来，辖区无因重大项目社会稳定风险评估而引起的群体性事件。

（五）以规划为引领，推进视频监控工程建设。在省新闻出版广电局的大力支持下，云安与云浮广电网络有限公司签订战略合作协议，2014年投入2000多万元，全力推进全区社会治安视频监控系统建设。目前，已安装一类摄像头283只，卡口7只；已建立二级监控中心1个，建立三级监控中心8个。在完成一类视频监控工程的基础上，全区正在大力推进二、三类社会视频监控工程建设。

图说：云浮市人大代表、政协委员视察社会治安视频监控中心现场

（六）以“三支队伍”为支撑，推进治安联防工程建设。针对当前的社会治安问题，该区结合农村治安情况，强化“三支队伍”（即镇村治安联防队、镇村综治信息员、民兵应急分队）建设，打造治安巡逻、矛盾化解、平安宣传“三位一体”的群防群治工作治理模式。目前，全区建立治安联防队（巡防队）10支 62人，治安执勤点 20 个，区综合应急大队1支63人。有农村专（兼）职群防群治队伍人数2475人，有镇村综治信息员3000多人。

（七）以服务群众需求为目标，推进公共延伸服务工程建设。民有所呼，我有所应。运用村级便民服务站，进一步推动便民代办服务活动，免费帮助群众代办民政救济、合作医疗、低保五保申请、医疗救助、住院报销、土地使用证，实现了“村民动嘴，干部代办”的为民服务的新方式。全力推广了使用政府网上办事大厅业务，使群众足不出户可以申办相关证照业务。通过网上网下结合联动，为群众提供高效快捷的“一站式”服务，使群众办事更加方便快捷，进一步密切党群干群关系，促进社会和谐稳定。据统计，目前全区6个镇级（除都杨镇）基层便民服务站（基层便民系统）建设实现了100%全覆盖，今年1-11月村级收件5051件，已办结4845件。

图说：云安区举办村(社区)“两委”干部培训班

（八）以特色文化底蕴为基础，推进社会治理文化工程建设。充分发掘和整理云安的红色文化和传统文化，挖掘和形成了以陈璘文化为重点的爱国文化、以“三罗”第一枪为重点的红色文化、以“马塘庙会”为重点的民俗文化，并与弘扬社会主义核心价值观结合起来，通过群众喜闻乐见的形式使群众形成正确的价值取向，促进群众之间和睦共处。2014年，全区共举办民间民俗文化活动9次，开展的优秀传统文化“六进”活动23场次。并邀请省歌舞团、广州杂技团和南海区文化艺术团在全区各地举行“垒小平安筑大平安”巡演活动，提高了群众对平安建设的知晓率、参与率和满意度，收到了良好社会效果。2015年开展以“弘扬优秀传统文化，共建幸福平安云安”为主题送戏下乡巡演活动共28场，提高群众对平安建设的知晓率、参与率和满意度。目前，已开展送戏下乡巡演活动7场。此外，还在全区中小学校开展了传统文化进校园——中华经典诗文朗诵比赛。

（九）以改善村居环境为要求，推进生态文明工程建设。安居乐业是老百姓亘古不变的期盼。稳定才能发展，平安才能和谐。通过加快生态文明村建设，以优美的人居环境净化人的心境。深入开展生态文明村、镇建设，引导群众突出抓好村中文化室、文体广场、农家书屋、休闲公园等场所设施建设，为群众农闲休憩提供舒适的环境。以“共盼、共建、共享”为主题，打造具有各镇（村居）特色、广大民众认同、符合当地民俗精神和民俗品格的真正能够培育公众平安意识、确立平安理念、普及平安知识、养成平安行为特色亮点的平安村居83个。目前，全区已建设生态文明村362条，建成自然村硬底化村道596公里，休闲小公园38个，建成文化室130间，文化广场或篮球场160个，安装路灯1769盏。同时，进一步搞好卫生整治，农村生活垃圾无害化处理率达到87.4%。

图说：云安区举办关爱留守儿童亲子活动

（十）以改革为动力，做好社会组织培育工程。一是继续深化社会组织体制改革。目前，全区共登记在册社会组织77个（其中今年新登记1个），正在申报登记注册的社会组织3个（其中之一为“云浮市云安区陈璘文化研究协会”）。全区797个自然村乡贤理事会（不含都杨镇）均已在当地镇政府备案，备案率100%。二是培育发展并充分挥枢纽型社会组织的作用。通过健全职工服务组织、开展志愿服务、帮助困境家庭等一系列惠民工程，让人民群众得到实惠。全区已组建工会296家，成立村级工会联合会23个，帮助企业建立工会组织和劳动争议调解委员会，成功化解多起劳资纠纷案件。倾力打造枢纽型团组织，全区已建立“希望家园”5个；共建立志愿者服务队141支，注册志愿者15000多人，今年以来开展各种志愿服务活动50多次，向社会提供志愿服务时间超过1000小时。在全区各村（社区）建立了妇女维权工作站、“妇女之家”，建立“儿童友好社区”15个，创建“平安家庭”82110户，积极开展家庭教育进社区（乡村）、单亲特困母亲“四援助”项目、“爱心父母大联盟”、关爱孤儿“温暖行动”、“农村留守儿童关爱行动时”等各类帮扶救助活动。 三是规范自然村乡贤理事会运作。把自然村乡贤理事会的运作与实行竞争性“以奖代补”项目、“一事一议”财政奖补项目、创新现代农业经营体制机制、建设信用云安、创建生态文明村等工作结合起来，让理事会理事有抓手、有动力、有目标。2014年，全区自然村乡贤理事会共协助村民小组申报年度“以奖代补”、“一事一议”财政奖补项目148个，协助制定村规民约231个，协助解决农业龙头企业与农民合作土地租、承包、置换81亩，协助农业龙头企业解决生产环境整治问题34个，协助调解矛盾纠纷398个，理事成员带头捐资生态文明村建设388.73万元。

图说：云安区召开中小学校创建平安暨禁毒工作再动员大会